——从政府信息公开的角度切入

　　谭玲＊ 罗熙＊＊

　　[摘要] 区域经济协调发展是国家“十一五”规划的热点问题，该问题的解决需以区域内立法的协调与整合为依托。目前，我国区域经济立法机制不协调现象较为普遍，区域内横向立法冲突已成为区域经济发展的桎梏。本文从政府信息公开切入，以全新的视角审视我国区域经济立法的现状和问题，探讨了区域经济立法机制的创新和改革路径。

　　[关键词] 区域经济立法机制  政府信息公开  制度创新  改革路径

　　一、引言：实例和问题

　　消息称：“近几年，一系列的社会事件使得区域内的法制协调备受关注，比如松花江污染的扩散；长三角各城市连成一片的道路交通，却又各自为政。由于政府立法的不一致使得各地区出现高低不同的养路费标准，导致吉林、辽宁大批车辆落户黑龙江。一份调查显示，吉林全省货车（包括小型货车在内）数量大约在16万辆～18万辆。自2004年1月至2005年7月底，吉林省转往外省的5吨以上大型货车3406辆，大部分转往内蒙古和黑龙江地区，年损失各种税费合计11568.6万元。主要原因在于各地制定的运输车辆收费不同而造成，有些车辆在收费低的地方落籍，却在另一个省份长期运营。黑龙江的齐齐哈尔养路费全年只需包缴9个月，而且齐齐哈尔的甘南和五大连池农垦部门对于每吨载重所征收的养路费标准是135元/月，但吉林的标准是190元。同时，黑龙江省专业运输企业还在享受按费率征收的优惠缴费政策，转籍到黑龙江省一农场下设的运输公司的货车都是15吨位以上的大吨位货车，但都按9吨位货车的费用进行收取。辽宁省在车辆管理上，也表现出了和吉林省相同的命运。目前，辽宁省的外挂车辆约7000辆，去向也主要集中在黑龙江和内蒙古两省区。在东北类似的事情还很多。”1

　　上述消息再度引发我们对中国区域经济立法的思考。毋庸讳言，中国经济发展一直以来被深深地打上了行政的烙印。无论是计划经济时代还是1978年开始的市场化取向改革，政府都当之无愧地成为经济发展的主导者。这种政府替代市场的模式，并不符合市场经济的发展规律。中央政府在自上而下的改革中，希望通过向地方政府“放权让利”来扩大地方政府的经济管理权限，发挥地方政府间接组织和调控市场运行的作用。考虑各地在人文、地理及经济发展状况上的差异，国家允许地方立法的初衷欲使各地依据自身的状况“度身定做”，依此产生的地方立法的差异性应为合理。但是，以地方政府为主导的省份经济空间格局在发挥经济作用的同时，对经济发展的制约也越来越大。上述消息中，松花江污染无法治理，长三角交通堵塞难以疏通，吉林、辽宁运输车主纷纷外逃……如果从整体的角度审视，这种省与省之间立法的不协调对我国经济的发展显然是不利的。省际之间的差异和地方保护主义造成的省际壁垒，是中国区域经济发展的桎梏。针对这一现状，国家“十一五”规划将区域经济协调发展纳入未来中国经济社会发展的核心。

　　区域经济协调发展，需以区域内立法的协调与整合为依托。对此，学者们从不同的角度提出了各自关于区域经济立法协调与整合的设想。有的提出应采用国家基本立法的形式来解决区域范围内的立法冲突2；有的提出通过区域立法来解决区域范围内的立法冲突3；有的认为应收回地方立法权而交由中央统领等等4.我们认为，目前我国带有某些二级立法体制特点的一级立法体制，决定了区域经济立法不可能突破现行的框架1，只能在“依靠中央立法、协调地方立法”之下建立区域经济立法机制2.

　　二、政府信息公开：区域经济立法机制的框架分析

　　贝克尔曾说：“经济学之所以有别于其他社会科学而成为一门学科，关键所在不是它的研究对象，而是它的分析方法”[1].分析方法的运用和分析框架的确定，能相应限定所涉论题的范围，开创研究的新视角。本文为分析区域经济立法机制而引入的政府信息公开，就是希望从这个方向获得些许理论突破，引发思考的新视角。

　　政府信息公开，是指政府机关通过多种方式公开其政务活动，公开有利于公民实现其权利的信息资源，允许依法利用各级政府部门所控制的信息。政府信息公开的法理基础，源于公民的知情权（the right to know）。知情权的概念最早出现于19世纪70年代的英国。二战后，“知情权”一词被各国广泛援用并迅速成为具有国家性的权力概念。所谓“知情权”，就是公民对于国家的重要决策、政府的重要事务以及社会上发生的与普通公民密切相关的重大事件，有了解和知悉的权利。知情权的内容涉及国家的法律、行政法规、执政党的大政方针，以及一切关系到公民权利和利益、公民愿意了解或者应当让公民了解的其他信息。政府信息公开的主体包括权利主体和义务主体，权利主体的范围各国立法基本未加限制，即任何人均可申请获得政府信息；义务主体的范围各国尽管存有争议3，但将国家行政机关作为义务主体却是一致的 [2].政府信息公开的客体并非一切信息，而是政府所掌握的社会公共信息，包括政府机构的职能、设置等情况；政府机构的工作程序及规则；政府机构的决策、政策及措施；监督方式等[3].

　　长期以来，我国的政府信息一直处于封闭、闲置或半闲置状态1.不仅政府与公民之间缺乏资源的共享，公众获取政府信息资源的渠道狭窄而单一且缺乏必要的依据，而且在不同的政府部门、政府机构之间也缺乏信息共享的必要系统和条件。信息垄断、信息闲置与信息浪费现象十分严重2.然而，在区域经济立法中，起主导作用的又是各级地方政府，特别是省级区划的政府。这种立法权限的赋予使中央政府将一些管理职能下放到地方，使各级政府在地方立法中起主导作用。地方政府一方面各自为政，另一方面由于利益驱动又往往滞于将立法信息公开，这就使得区域经济范围内各地政府立法存在着或多或少的差异。因此，赋予任何人在法律设定的范围内具有申请政府公开相应信息的权利，可以有效地避免因政府信息不畅导致的立法冲突。回顾消息，吉林、辽宁的车主之所以纷纷落户黑龙江或内蒙古，是因为尽管都在东北这个区域进行运输，但各省关于养路费的标准不统一，也即各省关于养路费的立法不协调导致了车主落户他乡。“以往东北三省政府法制工作部门之间‘通气’很少”，“各地制定的规章存在一些不协调甚至抵触的地方”3.“通气”不足反映了区域经济范围内各行政省份之间的立法缺乏有效的信息交流，省份之间不同程度地存在着立法资源独享和立法信息闭塞的现象，这从一个侧面反映出地方政府信息发布渠道不畅。基于这种认识，东三省政府签署了中国首部区域性立法协作框架协议，试图在东三省范围内实现区域法制的协调与政府法制资源的共享4.

　　将政府之间的立法协作制度化，这无疑具有极大的创新意义。横向立法协作的出现顺应了区域经济合作的要求，而区域经济范围内的政府信息公开，就成为各行政省份之间打破立法封锁、降低立法成本、提高立法质量的有效途径。

　　三、区域经济立法机制改革：从政府信息公开的角度

　　“制度是社会各种经济利益相互冲突、相互制约而达成的‘契约’。在本质上，制度不是个别主体心智的产物，而是众多利益主体通过交易并在相互政治中所达成的一种‘妥协’。”[4]从政府信息公开的角度分析区域经济立法机制改革，必须正视政府信息公开的障碍在于区域内的地方经济利益，这种地方利益的冲突使得地方政府之间的关系与矛盾趋于复杂化。一些政府高谈阔论产业分工和协调发展，实际运作时却省界、市界泾渭分明，比肩而立的收费站依然如故，机场、港口等设施重复建设大干快上，“小而全”、“大而全”的雷同产业比比皆是……据调查，发生地区利益冲突最明显的领域是区域环境治理、产业结构布局、土地资源开发、资本市场资源配置和基础设施建设等方面。因为这些领域的经济活动对地区经济总量和增长速度具有重大影响，而地区经济总量和增长速度又是中央政府对地方政府工作业绩考核最重要的指标，故这些领域内政府之间信息畅通的障碍是最大的[5].这种地方政府利益冲突而导致的信息公开障碍，反映了“政治舞台上的政治人和市场中的经济人是同一个人”[6]，人天生的“趋利避害”的本性决定了无论是在市场中的人还是在政治中的人都会关注和追求自己的利益。因此，制度设计的根本目的就在于构造和设计出最大限度地遏制以极端方式追求个人利益或小集团利益的措施，建立促进整个社会利益的制度或机制。

　　政府信息公开在区域经济立法机制的改革中起着非常重要的作用。美国著名政治家和思想家詹姆斯·麦迪逊曾说：“一个民选政府如果没有广泛的信息或是没有取得这些信息的方法，那么它只能是一场闹剧或悲剧的前奏或者可能二者兼而有之。知识将永远统治无知，因而准备成为他们自己主人的人一定要用知识赋予的力量武装自己。”[7]同样，区域经济立法机制改革如果没有获得广泛的立法信息就会像无源之水成为一纸空文。基于对政府信息公开重要性的认识，美国在1966年出台了《信息与自由法》，将信息公开的权利型机制规范化。之后，全球又有30多个国家制定了专门的政府信息公开方面的法律1.我国在政府信息公开的法制建设上亦取得了实质性的进展，广州、上海、北京等地分别出台了有关政府信息公开的规章2；

　　2004年5月1日生效的《上海市政府信息公开规定》还首次规定了“新闻发言人”制度1.从政府信息公开立法的地区看，在全国31个省、直辖市和自治区中，已有11个地区的17个不同级别的地方政府制定了政府信息公开规定或办法，占全国地区总数的35.5％[8].国内立法的最大不足在于各地立法只能在本区域有效，各地方政府缺乏相互配合机制；立法和理论都限于政府信息如何向社会和个人公开，没有规定政府信息部门之间如何互连互通等。

　　无论是出于地方利益而不公开政府信息，还是基于政府信息渠道不畅而无法沟通信息，立法信息短缺都会造成区域经济立法协调的障碍。如果能有效地协调各地政府之间的信息沟通，那么，对于同一对象的立法就省去了重新调查研究乃至起草、讨论和审议等的费用。因为，信息搜寻是一项困难而危险的事情，如果有一套强有力的机制将人们之间的交易习惯约定为一种规则，那么依靠恰当的行为规则，人们在进行交易或组织管理过程中就可节约不确定的信息搜寻成本2.同样，区域内立法的主要问题在于协调地方政府间的立法，协调的重要前提就是了解地方的立法情况和背景状况。只有了解地方立法情况，才能真正地进行区域内地方立法之间的协调；只有了解地方立法的背景状况，才能准确地知悉立法的真正意义，从而调节地方立法存在的利益冲突。东三省开创横向立法协作后，直接的影响就在于彼此间的沟通比以前频密多了，这种信息交流的结果就是实现了资源共享，降低了立法成本。比如辽宁省法制办完成的《辽宁省个人信用管理办法》，现在就开始公开向其他两省征集意见，这样，在辽宁省立法中存在的问题和获取的经验，其他两省都可以借鉴和享用。

　　同时我们也注意到，政府之间信息的畅通存在着一个利益交换和地方利益保护的动态矛盾。每个地方政府都希望对方信息完全公开，而自己可以保留一些有利的信息。区域内立法冲突的根源就在于各地方政府希望将自己利益最大化从而导致了地方政府之间的利益冲突。正如托克维尔所说：“个人是他自己利益的最佳的和唯一的法官”。[9]区域范围内的政府信息公开的过程，实则是政府之间在让渡自己利益从而获得他人利益的一个讨价还价的过程。这种讨价还价的过程如同市场经济中的市场交易机制，而政府之间最后达成的妥协就如市场交易中所达成的契约。只有在等价有偿的运作机制之下，才会使得每个地方政府在慎重考虑和小心求证后，乐于将自己公开的信息与对方交换从而获取更大的利益。如果只是国家在认识政府信息公开的意义后强制推行政府信息公开，将政府信息公开看作地方政府的政绩考察，那么政府信息公开就容易沦为一场政治运动，在政治风潮过去后便无影无踪。可见，在地方政府信息公开的互动博弈中，区域经济立法机制也在动态中不断演进。区域经济立法机制作为解决或调停区域内不同地方利益冲突而建立的“道路规则”，可以使不同地方利益在一定空间中追求不同的目标。

　　四、区域经济立法机制的创新和改革路径

　　1.区域经济立法机制的创新。以政府信息公开为导向的区域经济立法机制的创新，不能仅停留于政策层面，而应将其法律制度化。主要表现在三个方面：

　　其一，以政府信息公开的发展轨迹为依托构建区域经济立法机制。从世界范围看，西方国家政府信息公开的法制化多以议会制定专门的信息公开法为标志，但韩国和日本却是在地方制定相应的信息公开条例，待时机成熟后再进行中央层面的统一立法1.我国目前建立政府信息公开制度与韩国和日本比较类似，即从地方政府立法开始。政府信息公开的发展轨迹契合了区域经济立法的发展要求，因为区域经济立法机制的探索也是自下而上由地方政府根据市场经济的发展规律提出来的。我们认为，区域经济立法机制理应先建立以地方政府为主的信息沟通、公开机制，这种自下而上的方式待各区域内机制完善后，再在全国范围内立法。

　　其二，以政府信息公开的内在品性为依托构建区域经济立法机制。英国有一格言：“正义不但要被伸张，而且必须眼见着被伸张。”即是说，没有公开则无所谓正义。政府信息公开的主旨，在于防止某些人隐蔽信息而处于不正当的优势地位。国家发展需要民主自由的社会环境，区域经济发展同样需要公平、公正的社会环境。而地方政府信息的公开，无疑标志着该地区的法治环境已经具有一定水准。例如西部大开发在国家宏观调控的引领下热火朝天地进行，对于西部发展的政策性倾斜也不少，可是西部经济的发展速度却明显低于预期，外资不敢轻易在西部地区投资，这其中的一个重要原因就是较之东部经济发展的省份，西部的经济明显落后，政治也处于较保守的状态。政治上的保守导致投资者对于西部政府在执政的透明度和公平性上存在疑虑，这无疑是对西部地区政府“正义性”的怀疑，一定程度上制约了西部经济的发展。区域经济立法同样需要通过区域内各地政府公开信息的方式，来获得各地政府乃至普通公民对于立法“正义性”的肯定评价。

　　其三，以政府信息公开的群体博弈为依托构建区域经济立法机制。“信息作为一种产权来看，现代行政公开制度实际上是对公共信息的产权的一种新的制度安排。……建立现代行政公开制度，必然构成对官僚利益的一部分或相当多的剥夺，实质是对现有的公共信息产权结构的重新调整。”[10]区域内地方政府之间的信息公开，实质上是让渡一部分信息产权的过程。对于既得产权利益的让渡，不符合经济理性人的行为动机，所以区域经济立法需要构建具有激励性的群体博弈机制。

　　2.区域经济立法机制的改革路径。德国法学家说：“权利的本质在于实际上被实现，因此，一次都为经过的实践，或即使参加过，现在已失去实现机会的法律规范，不能称为法律规范。”[11]同样，区域经济立法机制的改革也需要从微观上设计制度的运行机制，否则，实现不了的立法是不能产生真正意义的法律规范的。由此，以政府信息公开为导向的区域经济立法机制的改革路径主要有三：

　　其一，构建区域经济协调立法的信息公开主体机制。区域经济协调立法需要区域内各地方政府积极畅通信息公开的渠道，形成区域内立法的良性互动。在日本，除了国会和法院外，所有的政府机构都包括在信息公开的范围之内1.各类国家机关信息公开责任的履行，均由各个机关的法定责任人来承担，而法定责任人均为各行政机关的首长。日本《信息公开法》规定信息公开的具体实施和管理，由各行政机关首脑指定的机构和人员来完成，通常是与机关文件管理工作较密切的部门2.我国区域内各地间进行信息沟通的政府主体有两种形式，一种是各行政主体之间形成的磋商，这种信息公开的方式主要表现为区域内各行政首长的直接磋商和对话，具体表现有市长联席会议、经协委（办）主任联席会议等。在长三角区域，类似的磋商对话机制还包括：副省（市）长级的“沪苏浙经济合作与发展座谈会”以及“长三角一体化发展论坛”等。另一种是区域内各行政主体职能部门之间的协商，例如长三角两省一市的质量技术监督局发表的“长三角质量技术监督合作互认宣言”；三地质量监督部门签署的“长三角食用农产品标准化互认合作协议”等1.当然，区域内经济立法的协调也可由负责立法的行政机关在一般规则上形成信息交流机制，然后各部门的具体立法则由负责专门立法的职能机构负责信息公开。

　　其二，构建区域经济协调立法的信息公开程序机制。程序机制主要通过三种方式实现信息公开：一是政府间信息交流可围绕年度立法计划的制定和实施，举行年度例会。例会由各地方政府轮流承办，通过交流互相了解各地立法动态和立法情况。二是区域范围内有共性的重大立法项目，在立项调研时应听取区域内其他省市的意见，建立区域内各立法主体的立法动态通报制度。三是组织各地专家学者开展立法交流学术会议，为立法协调促进信息沟通。

　　其三，构建区域经济协调立法的信息公开问责机制。主要包括责任主体的制度化、责任救济方式的制度化和责任标准的制度化。责任主体即为负责信息公开部门的行政首长，这是由行政机关的行政首长负责制决定的。具体负责执行信息公开的职能部门的责任则由行政机关内部进行处罚比较妥当。救济方式主要有行政救济和司法救济，目前除日本等少数国家规定可以自由选择行政复议或行政诉讼外，其他大多数国家采用行政程序前置的救济方式。介于我国行政机关官僚作风比较严重，且我国尚未建立其在行政复议中的咨询制度，故建议我国的救济方式采用自由选择型。责任的标准主要从量、质和获取渠道来考察。从量上看，一般的信息公开法都会采用“以公开为原则，不公开为例外”的准则2.但原则性的规定无疑会使操作中疑问重重，我们认为应将区域经济立法的政府信息公开内容类型化，并采用兜底性条款，才能使信息公开具体到量的层面上。从质上看，政府信息公开的内容应该全面、准确、真实、新颖。从信息获取渠道上来看，要实现渠道的多元化和便捷化，政府间可以采取联席会议的形式，也可以采取学术交流的形式等。当然，立法的通报机制也是必不可少的。

　　总之，区域经济在纳入国家“十一五”规划后，发展势头如火如荼。在这一宏大的背景下，加强、加快区域经济立法已成为政府的共识，协调区域内经济立法也成了立法机关的一项重要使命。因为“我们的时代期待于法制的不仅是要它建立秩序，而且是想通过新的法律手段从根本上改造社会”[12].我国许多学者在“中国首届区域经济开发法律问题高层论坛综述”中，提到区域开发必须是法制先行的观点和思路，同近代以来的法律活动一脉相承，就是把法律看成是建立经济秩序的最有效和最有力的武器，从而借助法律的形式为区域经济发展寻求路径。

　　参考文献

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　　[12] [法]勒内·达维德著。漆竹生译。当代主要法律体系[M].上海：上海译文出版社。1984.P12.

　　＊广东警官学院法律系教授、硕士研究生导师、首届广州十大杰出中青年法学家之一。研究方向：民商法学、经济法学。

　　＊＊ 广东警官学院教师，研究方向：民商法学。

　　1 参见《东北三省横向协作立法  能否一法通三省受关注》，http://www.smehrb.gov.cn/info/view.asp？id=18587.

　　2 持这一观点的学者包括刘水林、雷兴虎、章峥、张宝贵、张大龙、史桂芬、董玉明等，其撰写的论文均载于刘隆亨主编，《中国区域开发的法制理论与实践》，北京大学出版社，2006年版。

　　3 持这一观点的学者有刘建钢，其撰写的论文载于刘隆亨主编，《中国区域开发的法制理论与实践》，北京大学出版社，2006年版。

　　4 持这这一观点的学者有熊英，其撰写的论文载于刘隆亨主编，《中国区域开发的法制理论与实践》，北京大学出版社，2006年版。

　　1 关于我国从1982年《宪法》生效以来形成的是一级立法体制还是二级（多级）立法体制的问题，学界有不同认识。就一级立法体制和二级立法体制的本义而言，二者的区别在于对国家立法权的划分。国家立法权完全由中央行使的立法体制，是一级立法体制；国家立法权由中央和地方共同行使的立法体制，是二级或多级立法体制。从这一意义上讲，单一制国家立法体制均为一级立法体制，联邦制国家均为二级立法体制。我国是单一制国家，显然属于一级立法体制。但是，我国的立法体制又具有某些二级立法体制的特点，表现在我国地方也拥有相应的立法权。比如省、自治区、直辖市和较大的市的权力机关和行政机关享有立法权，民族自治地方的权力机关也享有立法权。参见朱力宇，张曙光主编，《立法学（第二版）》，中国人民大学出版社，2006年版，第142～145页。

　　2 学者们大多从国家宏观调控的角度，提出区域范围内的协调立法需要一部全国范围的区域基本法，从而建立起区域范围内的立法体系。即便提及地方立法协作，大都没有进行深入的论证。

　　3 从世界范围内看，各国确定的信息公开义务主体是不一致的，如在日本、荷兰、新西兰仅指行政机关；在美国指行政机关及其他具有行政职能的组织，以及国家财政支持的组织、国有公司；在瑞典指行政机关、立法机关；在英国指行政机关及其他具有行政管理职能的组织、立法机关以及国家财政支持的组织；在韩国、泰国、罗马尼亚、芬兰则指行政机关及其他具有行政管理职能的组织、立法机关、司法机关、国家财政支持的组织以及国有企业；在南非共和国私立机构也被纳入信息公开义务主体范围。周汉华主编：《外国政府信息公开制定比较》，中国法制出版社，2003年版，第37～38页；方向主编：《信息公开立法》，中国方正出版社，2003年版，第65页。

　　1 政府信息中的80％处于非公开状态。肖卫兵，《论衡量政府信息公开的标准》，《理论与探索》2005年，第4期。

　　2 政府的决策者和执行者都有着强烈的保守信息的倾向。动机之一源于对政治风险的回避意识，因为保守信息秘密可以使得在某种情况下，政府免于因犯相应的错误或过失而被提起诉讼；动机之二在于掌握信息的多少往往成为拥有权力大小的象征，是社交中的利器；动机之三是经济利益的寻租，政府信息在官员的手中变成了权力，信息的稀缺使政府的代理人角色更加突出，也成为向特定利益集团索要租金的理由。刘畅、邓辉，《我国政府信息公开制度刍议》，《情报科学》，2004年，第10页；黄海华，《博弈格局中的政府信息公开》，《广东行政学院学报》，2004年，第4期。

　　3 参见《东三省首推政府立法协作》，来源于www.ln.xinhuanet.com.

　　4 来源于《人民日报》7月18日的报道。

　　1 按照法律成立的先后顺序有：美国（1966年）、丹麦（1970年）、法国、荷兰（1978年）、奥地利（1981年）、加拿大、澳大利亚（1982年）、韩国（1996年）、日本（1999年）、英国（2000年）等。参见张淑芬、周艳、李庆芬，《各国政府信息公开现状比较》，《农业图书情报学刊》，2004年第11期。

　　2 广州市2003年1月1日起实施的《政府信息公开规定》成为我国第一部地方政府“阳光法案”。《深圳市政府信息网上公开办法》于2004年4月1日起施行。2004年初，上海市出台了《上海市政府信息公开规定》，并于5月1日正式实施。北京市政府法制办2004年9月22日召开有关会议，下发《关于进一步深化依法行政信息公开工作的意见》。此外，《长春市政府信息公开规定（暂行）、《杭州市政府信息公开规定》、《济南市政务信息公开暂行办法》等地方规章都相继出台。据悉，《政府信息公开条例》属于国务院法制办2004年的立法计划范围。目前已经过了两次修改，有望再次提起审查。正在起草的还有具备全国性法律效力的《政务信息公开法》。参见赖洪川，《政府信息公开现状析——从董铭案谈起》，《新闻与法律》，2005年，第7期。

　　1 2004年6月11日，在15个省级政府中，有北京、上海、吉林、黑龙江、浙江、广西、重庆、四川、云南等9个省、区、市政府已经推出新闻发言人，还有6个省级政府已经颁布建立新闻发言人制度的规定。赖洪川，《政府信息公开现状析——从董铭案谈起》，《新闻与法律》，2005年第7期。

　　2 政府间信息公开，实质上是政府之间通过获得有效的信息而节约立法过程中的信息搜寻成本。

　　1 韩国的《信息公开法》虽然是在1996年通过的，但在1991年清州市议会就已经率先制定了韩国第一个地方自治情报公开条例。虽然该条例在制定的过程中曾遇到来自市政府方面的阻力，甚至引发了相关的诉讼，但最终得以正式施行。由此，一股制定地方公开条例的热潮迅速在韩国掀起。韩国议会也正是在总结各地条例制定经验的基础之上，才制定出在全国范围内实施的信息公开法的。日本信息公开立法所坚持的也是“先地方后中央”的路径。在日本，最早进行信息公开立法探索的地方公共团体是山形县的金山町，该町早在1982年3月就率先制定了公文书公开条例。同年10月，神奈县也在都道县一级首先制定了公文书公开条例。据统计，截止到日本《信息公开法》通过之前的1999年4月，全部47个都道府县和847个市区町村，共计894个地方公共团体都颁布了各自的信息公开条例。参见赵正群，《情报公开法制化的世界潮流与政府上网工程的意义》，夏勇主编，《公法》，法律出版社，2000年版，第341页；朱芒，《开放型政府的法律理念和实践——日本的信息公开制度》，《环球法律评论》，2002年版。

　　1 《信息公开法》中规定了六类具有开放信息义务的行政机关：一是依法设置于内阁之下的机关，包括内阁的官房、内阁府等；二是在内阁管辖下的机关，如人事院；三是国家行政机关，包括各省、委员会及厅；四是根据法律或政令设立的试验研究机构、检查检测机构、文教研究机构及设施、医疗康复设施、改造收容及其工作设施等；五是依照法律根据特殊需要设立的特别机关；六是会计检察院。

　　2 如总理府、警察厅、总务厅、环境厅等都由机关内部的综合处来负责。法务省、通商产业省、国税厅等由公报联络室或公报科负责。日本负责信息公开的综合处与我国政府中的综合处的设置基本相同，主管文件、秘书、领导日程、会务等工作。因为这些部门是一个机关现行文书运行的管理者，也是一个机关信息的汇集地和交换枢纽，因此这些部门不仅熟悉本机关的工作制度、规则、流程，还特别熟悉本机关的文件内容、类别、使用性质、机密等级、使用权限及其管理状况，对信息公开由发言权。同时这类部门在行政机关中又是最接近最高领导，对本机关的政策最为熟悉。因而，由行政文书运转和管理工作最为直接的部门担当信息公开的实际实施工作，应是日本各个中央政府机关在信息公开法实施过程中的自然选择。候卫真，《日本信息公开制度及其实施》，《中国档案》，2004年，第2期。

　　1 根据对长江三角区域已有的协调实践的调查，长江三角区域的协调实践是从四个层次上展开的：层次一：由中央政府牵头进行的区域协调；层次二：由长江三角区域内各行政主体之间形成的磋商协调；层次三：区域内各行政主体的只能部门之间的协调；层次四：区域内民间团体的协调。那么可以看出，政府间的信息沟通公开方式为层次二和层次三两种。宣文俊，《长江三角洲区域立法协调问题研究》，《2005－2006年中国区域经济发展报告》，社会文献出版社，2006年版，第259页。

　　2美国《信息自由法》和我国第一个有关信息的立法《广州市政府信息公开规定》采用了这一规定。

摘自《法治论坛》第七辑