2005年秋天的美国地方选举中出现了一个“18岁现象”：不仅密歇根州，在艾奥瓦、宾夕法尼亚州，也都选出了18岁的年轻市长。

　　18岁中学生当市长，这在当今中国是不可思议的。然而，如果我们认真分析这一现象的发生机理，或许就可以相信，如果有了那样的体制机制，中国也可以产生如此年轻的“市长”，而这并不是可望不可及的。

　　据报道，美国中学生当市长的体制机制主要有以下两个方面的特征：

　　第一，美国的市镇官员只对选民负责，而不属于联邦和州的官员序列，和联邦政府与州政府没有上下级关系。这是中学生当市长的一个十分重要的条件。在美国，除了纽约、芝加哥等为数不多的大都市，每个州还有一两个中等城市以外，大部分都是分散的小市镇，一般的市镇人口大约就是几千，顶多上万。英文叫“Mayor”的市长，有一点像我国的乡镇长。既然市长只由选民认可，当然也就不会种种普遍适用的模式去“套”候选人，而选出来的也就会什么样的人都有。外人比如我们中国人觉得18岁太小，可是，当地选民自己能够认可，不就足够了吗？

　　这一点十分值得我们思考。在我国，乡镇官员主要是对上负责的，不仅仅官员是上级党委任命的，乡镇所设置的机构也都来自上级政权的对应机构，所以乡镇机构只能是主要对上级负责。很明显，既然主要对上负责，选什么人都是上边的人决定的，虽然理论上是要选“人民满意”的，但事实上很难做到，因为上级领导代替当地居民来选人，肯定不如他们直接选的人更符合自己的愿望和要求，至少他们的意愿会受到尊重，而不是被忽视，为当地居民的服务也会更到位。如果我们的乡镇改革以建设一个依法执政的服务型政府为目标，虽然我国现阶段的乡镇比美国的小镇要大许多――近几年乡镇撤并以后，一般乡镇都有几万人口，湖北省最大的乡镇人口甚至超过了30万，但是，至少在实行直接选举之前，可以先行把乡镇机构的职能从主要对上负责转变为主要对下负责，比如说，仅仅根据乡镇当地居民自己的要求，根据当地经济社会发展的需要，来决定乡镇设立什么机构、干什么，这应该是可能的。如果做到这一点，至少从理论上说，即使官员不是直接选举的，也会按照当地居民的要求、为居民服务的。

　　第二，美国市长履行职责，只是进行一种程序性的管理，其施政行为是完全法制化、规范化的。虽然美国的18岁市长也要管修桥铺路、市镇设施的建设、图书馆、老人中心、中小学教育，甚至地方的治安，包括雇用专职的工作人员，但是，美国市长的工作，必须按照法律规定的程序来做，市长自己的施政纲领，必须先提交给市民大会或者市镇委员会，让这些决策机构通过，成为地方性法律，然后才能实施。而且，执行这些法律也不是市长自己亲自带人去做，而是经过决策机构批准，由专业的社会组织去做。所以，即使当了市长，仍然可以是高中学生，可以继续上学、写作业、参加考试。打个比方，美国市镇政府的运作程序就相当于“傻瓜相机”的程序，市长只是美国政治生产线上摁快门的人，市长的工作是相对简单的工作。

　　乡镇地方政府程序化地依法施政，这是更值得我们学习借鉴的。我国乡镇机构之所以迫切需要改革，相当程度上就是因为它们太缺乏程序，而过分随意。其实，我们的乡镇政府所管之事和美国市长的事情并没有很大差别，无非是提供各种公共产品，如公共安全、公共设施、公共服务等，区别主要在于怎样提供公共产品。这一点也很明显，美国市镇政府的做法有它的优越性：从执政目标来看，它的出发点是为当地居民服务；从执政方式来看，它是依法执政、民主执政；从执政成本来看，既然是决策来自民意机构，执行过程也受到民意机构的监督，所以成本也应该是最低的；从执政成效来看，效率可能不高，但所提供的公共产品一定是质量较高的。既然我国的乡镇也有人大这样的民意机构，它们也负有相应的职责，我们的乡镇改革为什么不能也把乡镇政府的决策权转移给人大，然后为政府建立一整套法制化、规范化的施政程序，让乡镇长完全按照程序履行职责呢？有了这样的体制机制，我们不仅也可以请18岁的年轻人当乡镇长，关键是，他们就可以成为真正的公仆了。

　　民革中央·蔡永飞