一　联邦制理论的传入

　　省宪运动掀起于20世纪20年代，而联邦制思想和理论从外国的传入却可以追溯至19世纪。

　　早在19世纪中叶，魏源在其《海国图志》（1843年）中对美国的联邦制就作了介绍：“西洋称部落曰士迭（即State），而弥利坚无国王，止设二十六部头目，别公举一大头目总理之，故名其国育奈士迭国（即UnitedStates），译曰兼摄邦国”，（注：参见魏源著、李巨澜评注：《海国图志》之“弥利坚国即育奈士迭国总记”，中州古籍出版社1999年版，第397页。）只是这种介绍中并未出现“联邦”之名称。1864年翻译刊印的《万国公法》，（注：由美国传教士丁韪良根据美国著名国际法学家亨利？惠顿于1836年出版的《国际法原理》所译，在总理各国事务衙门资助下由丁韪良所创办的教会学校崇实馆刊印发行。）也有涉及美国联邦制的内容，称其为“合邦”。其后，随着西方宪政理论的不断传入，外国的联邦体制及相关学说也越来越多地被介绍到中国。而且，随着中国民族危机的日益深重，美国式的联邦制作为解决危机的方案逐渐得到宣扬。

　　1894年孙中山在美国檀香山创建中国近代第一个具有政党性质的政治组织——兴中会时，就提出了“驱除鞑虏，恢复中华，建立合众政府”的政纲，其中的“建立合众政府”明确表明了把未来中国建立为美国式联邦制国家的理想。戊戌变法期间，维新改良派的主张主要是提倡君主立宪和开设议院，并没有具体涉及联邦制的问题。不过，变法失败后不久，流亡海外的改良派代表人物梁启超对联邦制的好感很快就流露出来。1902年，他在《新民丛报》上发表了“民约论钜子卢梭之学说”，（注：刊登于《新民丛报》第11、12号，1902年6月。）介绍西方的联邦制时指出：“卢梭曰众小邦相联为一，则其势力外足以御暴侮，内足以护国人之自由，故联邦民主之制优乎尚矣！……卢氏以为瑞士联邦诚太弱小，或不免为邻邦所侵轹。虽然，使有一大邦效瑞士之例，自分为数小邦，据联邦之制以实行民主之政，则其国势之强弱，人民之自由，必有可以震古轹今而永为后世万国法者”，并提出中国“民间自治之风最盛焉，诚能博采文明各国地方之制，省省府府、州州县县、乡乡市市各为团体，因其地宜以立法律，从其民欲以施政令，则成就一卢梭心目中所想望之国家，其路为最近而其事为最易焉。果尔，则吾中国之政体行将为万国师矣”。在此后游历美洲（1903年）时，梁启超更是亲眼目睹了美国的联邦制，他对美国政治制度的许多方面都有所批评，但对联邦制褒奖有加，认为联邦制是美国政治的一大特色，“共和政体所以能实行持久之原因也”。（注：参见董世礼著：《晚清巨人传　梁启超》，哈尔滨出版社1996年版，第450页。）而从学界来看，1902年由上海文明书局出版了由章宗元翻译的《美国宪法》，包括1787年美国宪法及其前15条修正案，该宪法序言的第一段明确出现了“联邦”的名称：“我合众国人民，为完固联邦，维持公道，安境内，御外侮，登共同之康乐，保自由之幸福，以及于子孙万世起见，特令订立美州合众国之宪法”。

　　虽然在当时的中国，存在着资产阶级改良派与革命派关于宪政的激烈论争，但在有关中国实行联邦制这一问题上并无原则分歧。与改良派代表人物梁启超赞赏联邦制相似，革命派人士对联邦制也颇有好感。刊登于1906年同盟会机关报《民报》第4号上冯自由的《民生主义与中国革命之前途》一文声称：“共和政治也，联邦政体也，非吾党日以为建设新中国无上之宗旨乎？然使吾党之目的而达，则中国之政体将变为法国之共和、美国之联邦”。不过，清王朝统治集团是不欣赏联邦制的，这从五大臣受命出国考察政治时对待美国宪政的态度就可以看到。在“出使各国考察政治大臣戴鸿慈等奏在美国考察大概情形并赴欧日期摺”（注：参见故宫博物馆明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》（上册），中华书局1979年版，第7-8页。）中有这样的一段话：“大抵美以工商立国，纯任民权，与中国政体本属不能强同，……盖美为新造之国，魄力正雄，故其一切措施难以骤相仿效”。虽然此摺没有提及中国不能采用美国的联邦制，但既言“其一切措施难以骤相仿效”，那显然也排斥了美国的联邦制。实行联邦制就意味着削弱封建王朝中央的权力，统治根基本已发生动摇的清王朝惟恐避之不及，当然更是不会赞成实行联邦制的。虽然统治集团的立宪派也有人意识到立宪必须改革地方制度，但他们也只是提议实行地方自治，是不会冒大不韪而言在中国实行联邦制的。（注：参见前引《清末筹备立宪档案史料》（上册）第350-353页的“军谘处第一厅厅长卢静远奏中央集权地方分权应因地制宜摺”、第461页的“大学士孙家鼎奏改官制当从州县起并请试行地方自治摺”、第472页的“著奕匡等续订各省官制并会商督抚筹议预备地方自治谕”及同书下册第711-757页的关于办理地方自治的各种奏摺。）

　　辛亥革命爆发后，各省相继宣布独立，建立政权。联邦制的思想再一次盛行。山东宣布独立时，山东咨议局向清廷提出8条建议，其最后4条的内容为：宪法须注明中国为联邦政体；外官制和地方税皆由本省自定，政府不得干涉；咨议局章程即为本省宪法，得自由改定之；本省有练兵保卫自治之自由。（注：全国政协文史资料研究委员会编：《辛亥革命回忆录》（第五集），文史资料出版社1981年版，第294页。）一些已宣布独立的省的军政府还制定了各省约法，如《中华民国鄂州约法》、（注：该约法于1911年10月至11月间由宋教仁起草，同年12月上旬刊登于《民立报》上。此约法共7章60条，有学者认为它是中国历史上第一部共和制宪法性文件，虽然在湖北并没有真正实施这个约法，但辛亥革命时不少宣布独立的省份公布约法就是效仿了湖北的做法，而且其中许多条文也直接照抄它的规定。参阅迟云飞著：《宋教仁与中国民主宪政》，湖南师范大学出版社1997年版，第115页。）《中华民国浙江省约法》、《中华民国江苏约法》等，这些约法在事实上具有省宪的性质。它们的出台与当时的联邦制、地方自治思潮的盛行密切相关。

　　黎元洪担任中华民国武昌都督府都督后，为争取各省的支持，在邀请各省派遣代表到武昌会商的电文中，强调“建立联邦国家，作为对外交涉”的主张，以争取各省的支持。（注：参见谢俊美著：《政治制度与近代中国》，上海人民出版社1995年版，第277页。）一些独立省区公开提出建立联邦制，如贵州独立的文告就称：“本省与各省人民同意组成联邦帝国，以达立宪之希望”。而当时一些军政府的首脑，如浙督汤寿潜、苏督程德全联电沪督陈其美倡议，各省公举代表集会议于上海，进行联合机关之组织工作。他们在电文中称：“美利坚合众国之制，当为吾国他日之模范；美之建国，其最初各部颇起争端，外揭合众国之帜，内伏涣散之机，其所以苦战八年，收最后之成功者，赖十三州会议总机关有统一进行维持秩序之力也。考其第一次第二次之会议，均谨以襄助各州议会为宗旨，至第三次会议，始能确定国家长治久安，是亦历史上必经之阶段。吾国上海一埠，为中外耳目所寄，又交通便利不受兵祸之地，急宜仿照美国第一次会议方法，于上海设立临时会议机关，磋商对内对外妥善方法，以期保疆土之统一，复人道之和平，务请各省举派代表，迅莅沪集议”。（注：杨幼炯著：《近代中国立法史（增订本）》，台湾商务印书馆1966年版，第75-76页。）后由独立各省区派代表组织代表联合会，讨论并通过了《临时政府组织大纲》。该大纲共21条，其第1条规定：“临时大总统，由各省都督府代表选举之。以得票总数三分之二以上者为当选。代表投票权，每省以一票为限”；第8条规定：“参议院每省三人为限，其派遣方法，由各省都督府自定之”；第16条规定：“参议院未成立前，暂由各省都督府代表行其职权，但表决权每省以一票为限”。可见，具有临时宪法性质的《临时政府组织大纲》，在总统选举和参议院组成方面均仿照了美国独立时十三州会议的规定，具有联邦制的精神。而孙中山在1911年的“在巴黎的谈话”中说过：“中国革命之目的，系欲建立共和政府，效法美国，除此之外，无论何项政体皆不宜于中国。因中国省份过多，人种复杂之故。美国共和政体甚合中国之用，得达此目的，则振兴商务，改良经济，发掘天然矿产，则发达无穷”。（注：《孙中山全集》第一卷，中华书局1982年版，第563页。）这一讲话实际上隐含着孙中山对美国联邦制的赞许。

　　可见，这一时期联邦制在中国比较盛行，不仅在理论上，还在实践上有所体现。

　　但临时政府成立后，联邦制的思潮因形势的变化被中央集权的思想所淹没。孙中山在就任临时大总统所发布的宣言书中也没有再清楚表明在中国要实行联邦制，而只是言到：“国家幅员辽阔，各省自有其风气所宜，前次清廷强以中央集权之法行之，遂其伪立宪之术，今者各省联合，互谋自治，此后行政期于中央政府与各省之关系，调剂得宜，大纲既挈，条目自举，是曰内政之统一”。（注：广宇主编：《东方巨人孙中山》（下卷），内蒙古人民出版社1998年版，第1928页。）《中华民国临时约法》虽有7章56条，但对于省制没有作出规定，只是在其第3条规定了“中华民国领土，为22行省，内外蒙古、西藏、青海”。（注：有学者认为，此条规定表明，占全国地域大部分的22个行省为单一制区域，内外蒙古、西藏、青海为联邦区域，参阅施养成著：《中国省行政制度》，民国丛书第四编（22），上海书店影印版，第1-2页。作者还认为，自元代开始，中国就既非单一，非联邦，实兼具单一与联邦之特色，后来这种体制一直被延续下来，至民国时期，也是如此，只是单一制的区域一直占全国领土的大部分。从民国时期关于地方体制的制度设计和争论方面看，是否实行联邦制都是仅就省（行省）而言的，本文有关的论述也从此惯例。）《天坛宪草》起草过程中虽然对地方制度有较多争论，但最终并没有规定地方制度，没有明确中央与地方的关系，而只在其第1条规定：“中华民国永远为统一民主国”，这一原则、概括的规定为后来的更为激烈的争论埋下了伏笔。

　　民国初期还出现了若干私人拟定的宪法草案，它们大多也不主张联邦制。如梁启超的《进步党拟中华民国宪法草案》第1条规定：“中华民国永远定为统一共和国，其主权以本宪法所定之各机关行之”，在该条的“说明一”中清楚地表明：“共和国加统一两字者，示别于联邦制也”。（注：关于该草案及其说明，详见梁启超著、林志钧编：《饮冰室合集》“文集”的第11册，中华书局1932年版，第59-82页。此草案还刊登于《法政杂志》（1913年）第3卷第4号上。这一草案表明，梁启超的宪政主张较其作为资产阶级改良派代表人物与革命派论争时所体现的宪政观已有了一定的变化。）并且该草案根本没有设立地方制度一章，因为梁启超认为，“地方制度以法律定之而已足，不必以入宪法也”。《汪荣宝宪法草案》（注：该草案刊登于《法政杂志》第3卷第1号（1913年）。）第1条规定：“中华民国惟一不可分”。《李超宪法草案》（注：该草案刊登于《法政杂志》第3卷第1号（1913年）。）的“第7章地方”第84条规定：“中华民国领土内，划分百道，于旧行省、及内外蒙古、西藏、青海等地方，各置总监，以保持行政统一。总监构成法及职权，别以法律定之”。《何震彝宪法草案》（注：该草案刊登于《法政杂志》第3卷第1号（1913年）。）的“第7章地方制度”的规定较为详尽，体现了限制地方各项权力的精神，其第89条规定“各地方行政区无立法权，自治范围别以法律规定之”；第90条规定“各地方行政区划之统治权，由中央政府委托行政官行使之”；第91条规定“各地方行政区，为维持治安增进公益，得自定条例，不得与法律抵触”；第92条规定“各地方行政区，非中央政府许可，不得私与外国缔结条约”。《席聘臣宪法草案》（注：前引注15，第2号（1913年）。）的“第6章地方权限”也同样对地方的各项权力作了限制，第76条规定“各地方无立法权”；第77条规定“各地方之统治权，由中央赋予之”；第78条规定“各地方之自治范围，以法律定之”；第79条规定“各地方因统治及自治，得制定规则，发布命令，但不得与法律相抵触”；第84条规定“各地方不得与民国分离，并不得有反抗中央、妨害统一之举动，违者与国民共击之”。

　　但是，由于袁世凯上台后不断强行推行中央集权和个人独裁统治的措施，又一次激发了联邦制思潮的涌起，一些主张联邦制的文章相继问世。其中，章士钊就是力主实行联邦制的代表人物之一。他在《甲寅杂志》第1卷第4号（1914年）发表署名为“秋桐”的《联邦论》一文，该文首先介绍了刊登在《雅言